建议出台指导电网企业深化改革的配套文件

引言

     自2015年3月,党中央、国务院印发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发【2015】9号文)后，国家发改委会同有关部门出台了《关于推进输配电价改革的实施意见》、《关于推进电力市场建设的实施意见》、《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》、《关于有序放开发用电计划的实施意见》、《关于推进售电侧改革的实施意见》和《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》等六个配套文件。经过试点，以点带面，新一轮电力体制改革已在全国范围内展开。应当说改革取得了显著的成果，也实现了某些突破，但改革的深度和力度仍旧与人们的期待存在一定差距。究其原因不难发现，出台的实施意见中缺少了一个十分重要的、专门指导电网企业深化改革的配套文件，使得本该是电改主角的电网企业，在改革开始后不能迅速找到自己的位置并发挥重要作用。因此，进一步对电网企业改革的有关问题作深入探讨，是十分必要的。

    1、电网企业自身改革是电力体制改革的重要内容

      本轮电力体制改革有一个极其重要的思想，就是要通过一系列改革，回归电网企业的公共事业属性。中发【2015】9号文指出，要“遵循市场经济规律和电力的技术特性定位电网企业功能，改变电网企业集电力输送、电力统购统销、调度交易于一体的状况，电网企业主要从事电网投资运行、电力传输配送，负责电网系统安全，保障电网公平无歧视开放，按国家规定履行电力普遍服务义务。继续完善主辅分离”。由此可见，本轮电力体制改革包含了电网企业自身的改革。9号文的这段话，基本明确了电网企业深化改革的方向、原则和目标。概括地说，就是要按照双遵循的原则(即遵循市场经济规律，遵循电网技术规律)，重新定位电网企业功能，最大限度打破垄断，剥离竞争性环节，实现电网企业的转型。

     侧重机制的设计和改革是本轮电力体制改革的一个特点，目前的改革主要以专项改革的方式向前推进，因此，电网企业全面深化改革的问题，被有意无意回避或淡化了。在电改配套的6个实施意见中，涉及电网企业改革的内容其实也是很多的，但由于分散化或碎片化的原因，模糊了人们的视线，以至于电改已经快两年，公众似乎并没有感觉到电网企业有什么大的变化，也无法看清电网企业究竟要向什么方向发展。

      电网企业在本轮电力体制改革中的重要作用毋庸置疑。构建新的电力市场体系、各种关系的重新调整、6个配套文件明确的各项改革任务的落实，都与电网企业的改革密切相关，都需要电网企业的主动参与和配合。电网企业能否在电改中扮演好主要角色，最大限度贡献正能量，关键是电网企业能否按照新的功能要求尽快转型到位。可以说，电网企业的转型，既是本轮电力体制改革的一个目标，也是电力体制改革取得完全成功的基本保障。

  2、电网企业深化改革需要有一个总体设计

        电网企业作为电力体制改革的首当其冲者和主要参与者，它不仅应当知道整个电力体制改革的思路、目标和要求，还应当对电网企业自身改革的蓝图有一个清晰和全面的了解。

       在中发【2015】9号文中，有关电网企业的改革主要提到了五个方面的内容：一是改革和规范电网企业的营运模式，不再以上网电价和销售电价价差作为收入来源，按照政府核定的输配电价收取过网费;二是分离原来由电网承担的交易业务，实现交易机构相对独立运行;三是售电侧改革，要求售电业务与输配电业务分开;四是完善主辅分离;五是规范电网企业投资和资产管理行为。前三项改革分别在有关配套文件中做了相应安排和规定，后两项改革则暂时还未看到明确的实施意见。

      在电力体制专项改革中同时进行电网企业的相关改革，可以实现电网企业改革的部分目标，但不能触及电网企业深化改革的全部内容。2015年8月(即9号文下发4个月后)，中共中央、国务院又印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，专门对新一轮国企改革提出了具体目标要求。结合这些要求进行统筹考虑，尽快提出一个深化电网企业改革的总体设计(即实施指导意见)是非常必要的，它既是深化电力体制改革的需要，也是落实中央深化国企改革指导意见的需要。研究电网企业改革的总体设计方案，可以更好地把握专项改革与整体改革的关系，发现一些原来未发现的问题，从而不断优化方案，减少盲目性，提高主动性。

       有了电网企业改革完整的实施指导意见，无疑将加快推进电网企业各项改革任务的落实，其中包括主辅分离改革。可以肯定，如果电网企业内属于竞争性的环节不改革，甚至还保留着本来就是商业类的企业集团，电网企业要在电力体制改革中扮演好自己的角色，在电力市场体系中找准自己的位置，是不可能的。

      电网企业改革的总体设计，与其他6个实施意见都是电力体制改革不可缺少的配套文件，它们互相补充，相辅相成。总体设计中除要明确电网企业改革的思路、原则、目标、任务和时间节点外，还应当进一步强调电网企业在6个专项改革中的角色、作用和责任。

     需要特别说明的是，电网企业改革的另外两项重要内容，即区域电网建设和输配体制改革，9号文要求继续进行深入研究，但从快两年来的改革实践情况，以及能源革命的发展趋势看，基本可以得出结论：两项内容都有必要尽快纳入到本轮电力体制改革之中。

3、关于区域电网建设问题

      区域电网的建设包括技术和管理两个层面的问题。从遵循电网技术规律的要求看，由于我国地域广阔电网规模巨大，全国互联电网形成6个(或6个以上)同步电网的格局，对于克服电网天生的脆弱性，保障供电的安全可靠性，是必要和合理的。从本轮电力体制改革构建有效竞争市场体系的要求看，在原有同步电网格局基础上，将全国电网分为6个区域电网(公司)不仅必要，而且具有迫切性。

      市场竞争主要有两种方式，一种是对抗性竞争，竞争的结果，此消彼长、优胜劣汰;另一种是比较性竞争，互相借鉴、取长补短、共同进步。显然，前一种竞争主要适合于商业类企业，后一种竞争主要适合于具有自然垄断特点的公益性企业。电网企业属于后一类企业，遵循市场化的改革方向，本轮电改完全应当考虑创造条件，有意识地将比较竞争引入到电网企业之间，也就是说，有必要将全国电网分为几个规模相当、具有可比性的区域电网(公司)。有人说“大垄断”和“小垄断”都一样，其实差别是很大的，“大垄断”就不可能像“小垄断”那样开展比较竞争。区域电网间没有争供区、争用户的问题，但却有低碳、绿色、环保、安全、可靠、效率、网损、成本、电价、服务等一系列指标的比较。有比较才有鉴别，在比较竞争的环境下，政府主管部门对电网企业各项指标的考核会更加客观和科学，监管也会更加有力和有效。

     目前全国有3家国有电网企业：国网、南网、内蒙网(一大一中一小)。国网囊括了26个省级电网和蒙东电网，网内装机容量接近12亿千瓦，是绝对的巨无霸;南网只有5个省级网，网内装机容量约2.7亿千瓦;内蒙电网是一个不完整省级网，网内装机容量仅约0.6亿千瓦。如此悬殊的规模，显然无法进行真正的比较竞争。

      电网企业一家独大的弊端是很多的，高度垄断的结果甚至可以绑架政府和左右舆论。本轮电改将改变电网企业的运营模式，电网企业只按“准许成本+合理收益”收取过网费，但何为准许成本，是否凡是电网的投资都叫做准许成本?如果一家独大，没有比较竞争，没有来自其它电网同行专家平等的监督和评判，电网投资的有效性、合理性，只靠政府的监管恐怕是不好确定的。

       建立区域电力市场是本轮电改的一项重要任务，我国的电力市场体系由各省(区、市)电力市场和区域电力市场组成，电网企业在电力市场的建设和电力的交易中，扮演着极其重要的角色。按照9号文规定，电网企业将参股、控股甚至独资组建电力交易机构。如果没有区域电网企业，区域电力交易机构的组建会失去合理的依托。由于区域电网各具特点，资源在较大范围的优化配置，以及提高可再生能源的利用比例，都需要区域电网企业因地制宜，从电网规划方案的优化开始，到电源的合理布局、调峰能力和需求响应系统的建设，以及运行方式的安排等，进行全面精细化的管理才能实现。

      我国电网划分为6个独立的区域电网公司后，国家电网公司仍可考虑继续存在，承担的主要职责是：跨区域电网输变